年11月25日，上海市第十五届人大常委会第三十七次会议通过了《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》（以下简称《若干规定》），《若干规定》将于年1月1日起施行，这是市人大根据全国人大常委会授权的立法权，在企业破产领域制定的浦东新区法规。《若干规定》立足于浦东先行先试需求，对目前破产法律制度进行了创新和变通，推动浦东率先形成更加完备的破产法律制度体系，为国家破产法治进一步完善积累实践经验。
《若干规定》共二十条，基本上每条都有创新和亮点，其中重要条文在以下几方面进行了制度创新：
一、加强企业破产办理组织保障
《若干规定》第二条、第三条从法规适用范围、破产审判组织机构、府院协调机制方面，进一步加强浦东新区企业破产办理的组织保障。
《若干规定》第二条规定：“本规定适用于在浦东新区办理企业破产以及相关的管理、保障活动。”作为浦东新区地方性法规，《若干规定》适用于浦东新区，该条同时彰显《若干规定》内容全面，不仅包含司法审判活动规则，也包含了与企业破产相关的*府管理、*府保障等一系列活动规则。
司法审判保障上，《若干规定》第二条规定：“浦东新区人民法院设立破产审判内设机构，集中管辖市高级人民法院指定的破产与强制清算案件。”明确要求建立专业化的破产审判机构，以提升破产审判专业性。
府院联动机制保障上，《若干规定》第三条规定：“浦东新区应当建立区人民*府和区人民法院共同牵头、相关部门参加的企业破产工作府院协调机制，统筹推进企业破产相关工作，加强企业破产信息共享，协同研究解决企业破产办理的重大问题。……”企业破产过程涉及的产权变更、资产处置、职工安置、信用修复等事务，并非单纯法律问题，需要*府协同处置。由于《企业破产法》缺少*府对企业破产办理相关事务管理、服务的制度性安排，近年来，各省、市地方*府纷纷通过构建府院协调机制以协同解决企业破产中的各类问题。此次《若干规定》以地方性法规的形式，明确了浦东新区企业破产工作府院协调机制中区*府、区各*府职能部门、区法院的各自职能，明确区*府指定相关部门承担协调机制的日常工作，为协调机制常态化运行提供有力保障。
二、创设困境企业经营管理人的特别管理义务
《若干规定》第四条规定：“企业董事、高级管理人员知道或者应当知道本企业出现《中华人民共和国企业破产法》第二条情形的，应当及时采取启动重组、向债权人披露经营信息、提请企业申请预重整或者破产重整、和解、清算等合理措施，避免企业状况继续恶化和财产减损。企业董事、高级管理人员因故意或者重大过失违反前款规定造成企业财产损失，管理人或者债权人主张其在造成损失范围内向企业承担赔偿责任的，人民法院应当予以支持。”
这条创设了企业出现破产原因、陷入困境时经营管理人的特别管理义务。现行《企业破产法》和《公司法》等相关法律制度均未涉及企业出现破产原因时经营管理人的相关义务。当企业产生破产原因时，不少企业经营者基于某些自身利益或者怠于履职，未积极采取挽救措施，导致企业错失拯救时机；或者未及时提起破产申请，导致企业资产进一步缩水，待企业进入破产程序时已经账册灭失、无产可破，损害了债权人的利益。《若干规定》创设此义务，有助于激励面临困境的企业尽快采取融资、重整等救济措施，保护债权人合法利益。鉴于经营管理者的特别管理义务系一项新设义务，《若干规定》将义务主体限定为“董事、高级管理人员”；合理措施包括“启动重组、向债权人披露经营信息、提请企业申请预重整或者破产重整、和解、清算等”多种方式；违反义务承担赔偿责任的主观因素限定为“故意或者重大过失”；赔偿范围为“造成企业财产损失范围内”，既对实际经营管理人形成有效激励和约束，又不过度干涉经营管理人的自主经营管理权。
三、规范庭外重组制度衔接、创设预重整制度
《若干规定》第五条 款创新了庭外重组与庭内重整衔接机制，规定：“鼓励和引导企业在向人民法院申请破产重整前通过与债权人、出资人等利害关系人进行谈判协商，拟定重组方案。重整程序启动后，可以以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准。”
第五条第二款、第三款创设预重整制度，并对预重整效力、预重整与庭内重整衔接进行明确。规定：“对于具有挽救价值，且在短期内有实现重组可能的债务人，经债务人或者主要债权人申请，人民法院可以决定对企业进行预重整。申请人可以请求人民法院给予法律指导和监督，并协调*府有关部门依法给予必要的支持。预重整中债务人与部分债权人已经达成的有关协议，与重整程序中拟定的重整计划草案内容一致的，该部分债权人对协议的同意视为对重整计划草案表决的同意。”
完善的企业破产制度应是市场化、法治化的制度体系。当前，《九民纪要》对庭外重组与庭内重整机制衔接进行了简要规定，但《企业破产法》等法律对相关规定依旧缺位。《若干规定》创设预重整机制，能充分发挥法院司法指导功能和府院协调机制功能，以支持市场主体自主盘活不良资产；同时完善庭外重组、预重整与庭内重整机制的相互衔接，有助于提升市场主体自主拯救积极性，降低重整成本，提高破产重整的效率和成功率。
四、创设重整保护期、恶意不申报债权失权制度
《若干规定》第六条通过创设重整保护期以及重整程序中恶意不申报债权失权制度，以更好的保护重整企业维持生产经营，发挥重整机制功能。
《若干规定》第六条 款创设了重整保护期，规定：“在企业破产重整程序中，债权人未在人民法院确定的期限内申报债权的，不得在重整计划执行期间及重整保护期内行使权利。重整保护期为重整计划执行完毕后的一年期间。”根据《企业破产法》规定，债权人如果在破产重整程序中未依法申报，债权人在重整计划完毕后，可按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利，实体权利并不消灭。导致投资人因无法预计重整企业的全部债务范围而踟蹰不前，重整无法顺利进行；或者因未申报债权人在重整计划执行完毕后立即主张清偿，企业重新陷入破产边缘。因此《若干规定》设定一年重整保护期，在此期间补充申报债权人不能要求清偿，待重整保护期届满后方能主张权利，给予重整企业持续发展提供修整时间。
第六条第二款规定：“破产重整案件的已知债权人收到债权申报书面通知和失权后果告知后，无正当理由未在人民法院确定的期限内申报债权的，视为放弃债权，债务人不再向该债权人承担清偿责任。”该款对《企业破产法》有较大突破，针对重整程序中债权人恶意不申报行为，即明确收到债权申报书面通知和失权后果告知后无正当理由不申报债权的，视为债权人放弃债权，债权实体权利灭失。
五、完善破产案件繁简分流制度
《若干规定》第七条、第八条进一步完善简易破产程序、创设简易重整程序，促进破产审判繁简分流，降低程序成本，提升审判效率。
《若干规定》第七条对破产程序繁简分流机制进行完善，规定：“破产案件事实清楚、债权债务关系明确、财产状况清晰且具备下列情形之一的，应当先行适用简易破产程序：(一)债务人账面资产为一千万元以下；(二)已知债权人为三十人以下；(三)已知债务总额为一百万元以下。” 人民法院《关于推进破产案件依法高效审理的意见》中规定破产案件适用简易程序的标准为“债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单”，该标准过于原则。第七条对破产案件简易程序适用标准进行细化、量化，有助于统一司法实践操作，提升简易程序适用率。
《若干规定》第八条参照第七条中关于破产清算快速审理程序，创新性的设置了简易重整程序，规定：“破产重整案件符合本规定第七条情形的，应当适用简易破产重整程序，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。债务人或者管理人应当自人民法院裁定债务人重整之日起三个月内，同时向人民法院和债权人会议提交重整计划草案。人民法院应当自收到重整计划草案之日起十五日内召开债权人会议对重整计划草案进行表决。债权人会议可以采用非现场方式召开。”简易重整程序缩短了提交重整计划草案和人民法院召开债权人会议表决的期限，简化了表决程序和会议召开方式，有助于提高重整效率。
六、完善破产财产快速查控、解封、处置制度
《若干规定》立法过程中，针对破产审判中“查控难”“解封难”“处置难”三大难题，以解决问题为导向，首次以法规形式落实年《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》中相关部署，作了具有操作性的详细规定。
《若干规定》第十条规定了破产财产快速查控机制：“破产案件受理后，管理人可以申请通过人民法院执行网络查控系统查询、控制债务人的存款、车辆、不动产、证券、对外投资等财产，人民法院应当于收到结果反馈之日起二日内将财产查控情况告知管理人。需要采取保全措施的，人民法院应当于收到申请之日起五日内作出裁定并执行，情况紧急应立即开始执行。”该条解决了管理人需要前往多个部门逐一多次查询的问题，授权管理人可以申请利用法院执行网络查控系统查询、控制破产企业的存款、车辆、不动产、证券、对外投资等财产，进一步提升了管理人查控、处置财产的效率。
《若干规定》第十一条规定了破产财产快速解封和处置机制：“人民法院受理破产申请后，应当向已对债务人财产采取保全措施的有关单位发出解除通知，并附破产受理裁定书及指定管理人决定书。有关单位收到通知或者知悉破产申请受理后七日内未解除的，财产处置方案经债权人会议同意和人民法院审核后，管理人可以先行处置被查封债务人财产，处置后依据人民法院出具的法律文书办理解封和资产过户、移交手续。”该条明确当有关单位不及时解封破产财产时，破产案件受理法院可以自行解封，在全国首次规定管理人对于破产财产可以“先处置、后解封”，这对于破解破产财产“解封难、协调难”问题具有积极意义。
《若干规定》第十二条规定了破产财产快速变价机制：“处置破产财产时，经债权人会议同意可以直接变价处理，不适用拍卖程序。确需进行拍卖的，由债权人会议自行确定或者授权管理人确定起拍价，并优先通过网上拍卖平台进行。拍卖应在规定的最短期限内完成。法律法规对特定财产处置方式有特别规定的，从其规定。”该条明确破产财产经债权人会议同意可以直接变价处理，不需经过拍卖程序；确需拍卖的，由债权人会议自行确定或者授权管理人确定起拍价，优先通过网上拍卖平台进行，进一步简化了破产财产处置程序，提升处置效率。
《若干规定》第十三条规定了两类特殊破产财产处置问题。 款破解了破产企业建筑工程处置难题，规定：“处置破产财产时，破产企业的在建建筑工程符合竣工验收条件，但因材料缺失、相关单位不配合等原因导致无法办理竣工验收手续的，管理人可以委托有资质的专业机构鉴定。鉴定意见认为符合建筑工程质量标准的，视为完成竣工验收，并由管理人办理竣工验收备案手续。”实践中，当企业资不抵债，设计、施工、监理等相关单位不配合在建建筑工程竣工验收时，后续产权登记手续无法继续推进，建筑工程价值将大幅贬值。该条款解决了建筑工程竣工验收报告证明替代问题，有助于维护债权人合法权益、推动企业重整顺利进行。第二款破解了破产企业机动车交通违法计分核销难题，规定：“破产企业的机动车交通违法的罚款作为破产债权在破产程序中依法处理，累计记分予以核销。”有利于破产财产依法处置，确保破产程序顺利推进。
七、完善破产信息共享公示和信用修复制度
企业进入破产程序关系到企业信用状况变化，也直接影响债权人、投资人等不特定主体的合法权益，为此《若干规定》第十五条规定：“浦东新区建立完善破产信息共享和破产状态公示机制。浦东新区人民法院应当将企业破产、强制清算程序中的下列重要信息及时与浦东新区社会信用主管部门共享，并由浦东新区社会信用主管部门按照规定向社会公示……”该条不仅要求浦东新区建立破产信息共享和破产状态公示机制，还进一步明确了破产信息来源和归集的责任主体、具体公示信息类型、信息共享公示的基本流程，进一步推动破产办理信息化建设。
《若干规定》第十六条针对企业信用修复难问题，创设了破产重整企业信用修复机制，规定：“浦东新区建立完善破产重整企业信用修复机制。浦东新区人民法院裁定批准重整计划或者认可破产和解协议后，管理人可以通过‘一网通办’平台或者直接向原失信信息提供单位申请信用修复。”虽然目前我国信用修复存在多部门并存、修复标准不完全统一的状况，但该条对信用修复一般原则进行了积极探索，规定了申请信用修复的时间节点、申请平台和方式，便于重整企业及时申请信用修复。同时，该条还规定：“重整计划执行期间及执行完毕后，不得因破产重整直接排除其参与招投标、融资等市场行为的资格，不得限制其参与评优评先以及在*府审批、公共服务中享受容缺受理、证明替代等便利措施，法律、行*法规另有规定的除外。”为破产企业通过重整恢复经营、积极参与市场提供有利的制度环境。
八、创新管理人指定、更换制度
管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者，管理人的能力和素质不仅影响破产审判工作的质量，还关系到破产企业的命运与未来发展。此次《若干规定》对标国际先进经验，对管理人的选任和更换进行了制度创新。
《若干规定》第十七条赋予了破产案件申请人对管理人的提名权，规定：“债权人或者债务人提出破产申请的，可以向人民法院书面提名一名管理人人选。被提名人选符合任职条件并事先作出相关书面承诺的，人民法院应当指定其担若干任破产案件管理人。”关于管理人选任方式，根据《 人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十条相关规定，目前法院一般按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。此次《若干规定》不仅给予申请人提名权，而且充分尊重申请人提名权，明确当被提名管理人符合任职条件并事先作出相关书面承诺的，法院应指定其为管理人。对数名申请人同时提出破产申请且提名的管理人人选不一致时，《若干规定》规定：“人民法院应当组织全体申请人协商，协商一致的，人民法院应当指定其担任破产案件管理人；协商不成的，人民法院应当直接指定管理人。”
《若干规定》第十八条对更换管理人制度进行创新，规定：“债权人会议可以作出更换管理人的决议，并由人民法院指定新的管理人。人民法院召集 次债权人会议时，可以组织债权人就是否更换管理人进行讨论和表决。债权人会议确定了符合任职条件的管理人人选的，人民法院应当指定其担任破产案件管理人。”该条赋予了债权人会议更换、选任新的管理人的主导权，只有债权人选任的管理人不符合任职条件，法院才能否定更换，亦彰显了法院对债权人决定权的保护。
管理人提名、选任、更换方式的创新，体现了申请人、债权人作为最密切联系方选择管理人的自主权，有利于敦促管理人尽职履职，维护债权人的利益 化。
《若干规定》的实施，将进一步加强浦东企业破产工作，完善市场化、法治化的企业破产制度，促进企业优胜劣汰和市场资源高效配置，支持浦东加快推进高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区，持续优化营商环境。
线索来源丨审判监督庭
本文作者丨冯静
责任编辑丨陈卫锋
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